商则法评｜养老金执行问题的法律演进

养老金虽然是财产的一部分，但其本身性质特殊且由社会保障机构控制，其是否能够被执行，在执行的过程中是否能够要求社会保障机构协助冻结、划扣等问题在司法实践中存在争议，本文将以时间为线索对此进行梳理。

一、不能查封、执行时期

最高人民法院于2000年2月18日发布了《关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》（法［２０００］１９号，以下简称《通知》），其中规定：“社会保险基金是由社会保险机构代参保人员管理，并最终由参保人员享用的公共基金，不属于社会保险机构所有。社会保险机构对该项基金设立专户管理，专款专用，专项用于保障企业退休职工、失业人员的基本生活需要，属专项资金，不得挪作他用”。

随后，劳动和社会保障部办公厅于2002年2月4日发布了《关于对扣发离退休人员基本养老金抵偿债务问题的复函》（劳社厅函［２００２］２７号，以下简称劳保函），明确规定：基本养老金是保障离退休人员的“养命钱”，离退休人员能否按时足额领取养老金直接关系到离退休人员的合法权益和社会稳定。同时基本养老金在发放给离退休人员之前，仍属于养老保险基金，任何单位不得查封、冻结和划扣。

虽然劳动和社会保障部办公厅并不享有立法权，也不应当出台对执行相关事宜的规定，但在司法实践中，各地社保机构以劳保函对此问题有明确规定为由，拒绝协助人民法院协助冻结、扣划养老金，导致不少案件无法执行。

二、改变的原因

2014年浙江省高级人民法院（以下简称浙江高院）由于养老金执行困难，作出《关于请求商人力资源和社会保障部废止劳社厅函[2002]27号复函的报告》，请求最高人民法院协调人力资源和社会保障部，废止劳保函。并提出如下理由：

1、劳办函意见于法无据。《通知》针对的是社保机构及其原下属企业与其他企业发生纠纷的情况，《通知》要求“各地人民法院在审理和执行民事、经济纠纷案件时，不得查封、冻结或扣划社会保险基金，不得用社会保险基金偿还社会保险机构及其原下属企业的债务。”这是考虑到社保机构只是社会保险基金的管理者，而非所有者，当社保机构作为债务人时，只能以其自有财产偿还债务，不能动用其所管理的社会保险基金。但退休人员作为债务人的情况与上述《通知》针对的情况完全不同。

2、我国建立社会保险基金制度后，退休人员工资发放方式由原工作单位发放，改为由政府社保机构统一发放养老金。当退休人员作为被执行人时，其可以领取的养老金无疑属于责任财产，可以用于清偿债务。社保机构作为养老金的管理和发放部门，有义务协助人民法院冻结、扣划养老金。考虑到退休人员属于特殊群体，最高法院法研[2002]13号答复，对人民法院执行养老金已经在执行顺位和限度上作出了保护性规定，体现了公平、正义原则。实践中，很多申请执行人的境遇远比作为被执行人的退休人员困难。故社保机构于法于理于情都应协助人民法院执行养老金。

三、最高人民法院的答复

最高人民法院认为浙江高院所请事项不属于协调事项，而是审判执行中法律适用问题的请示，经过研究后以函文形式直接答复浙江高院：

1、被执行人应得的养老金在性质上属于资金请求权，是被执行人所有一类特殊债权，应当视为被执行人在第三人处的收入，属于其责任财产的一部分，依照民事诉讼法第二百四十三条的规定，人民法院当然可以冻结、扣划。但是，由于养老金涉及的群体比较特殊，其谋生的能力相对较差，所以在冻结、扣划前，依照查封规定第五条的规定，必须预留被执行人及其所抚养家属所必须的生活费用。

2、民事诉讼法规定：“人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第36条也规定：“被执行人在有关单位的收入尚未支取的，人民法院应当作出裁定，向该单位发出协助执行通知书，由其协助扣留或提取”。依据前述规定，社会保障机构作为养老金发放机构，有义务协助人民法院执行被执行人应得的养老金。至于劳办函中提到的《通知》不得查封社保基金的规定，是指人民法院在执行社保机构所欠债务时，不得对社保机构管理的社保基金进行执行，其逻辑前提是社保基金不属于社保机构所有，而特定化到被执行人名下的养老金则属于其财产的一部分，不在《通知》限制之列。

四、现行裁判观点

在最高人民法院出具该函文答复浙江高院后，养老金进入到可以查封、冻结的阶段，最高人民法院也作出裁判对此予以确认。在（2019）最高法执监530号执行裁定书中，最高人民法院明确指出：“本院认为，本案焦点问题为唐山中院向丰润区社保局发出协助执行通知书，冻结被执行人的养老金是否适当。最高人民法院（2014）执他字第22号《关于能否要求社保机构协助冻结、扣划被执行人养老金问题的复函》明确，被执行人应得的养老金应当视为在第三人处的固定收入，属于责任财产的范围，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十三条的规定，人民法院有权冻结、扣划，但是，在冻结、扣划前，应当预留被执行人及其所抚养家属必须的生活费用。唐山中院向丰润区社保局发出协助执行通知书，冻结被执行人的养老金并无不当。”